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本文拟对教育财政体制中的教育经费投入制度的

文章作者:亚博体育手机登录 上传时间:2019-11-13

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教育经费投入为什么应多渠道或多元化,其基本依据是教育服务的性质和国民收入格局的改变。教育服务是具有一定竞争性、排他性和正外部性的准公共服务。具有完全竞争性和排他性的私人产品或服务,由于其投入成本和收益对等,应由市场提供,成本应由消费者负担。不具有竞争性和排他性的公共产品或服务,由于投入成本和收益不对称及收益外溢,应由政府提供,成本应由财政负担。而作为准公共产品和服务则应由政府和市场共同提供,成本应由财政和消费者共担。

  数字的背后是教育发展的生动变化:一栋栋美丽的校舍拔地而起,一间间设施完备的实验室投入使用,更多名师走进师资相对薄弱的学校,优质的课程通过互联网传入偏远地区……义务教育阶段优质资源的覆盖面逐步扩大。

民办学校举办者对教育经费投入是国家教育经费的组成部分。改革开放后,政府鼓励民办学校发展。1986年,国务院制定了《民办学校管理条例》。2002年,全国人大通过了《民办教育促进法》;2016年,全国人大通过了该法的修订。按照该法规定,非政府机构利用非财政资金举办的学校为民办学校。民办教育得到快速发展,逐步成为我国教育的重要组成部分。2016年,全国共有民办学校17.10万所,在校生达4 825.47万人(不包括各类民办培训机构)。举办者投入达203亿元,占全国教育总经费2.7%。

  珠三角的纺织工人夏翠琼,每天都会通过国家开放大学的网络课程学习有关质量管理的内容。她说:“希望经过几年的努力,我也能拿到大专文凭。”

(一)以制度规范保障政府教育投入

  继续教育占高等教育规模比例

高等教育经历了从免费到收费的变革。改革开放前,高等教育基本上实行免费教育,而且学生还获取一定的住宿、交通、生活补贴。其背景是大学向工农子弟“敞开大门”、高等教育属于毛入学率较低的“精英教育”。改革开放后,高等教育学费制度经历了多轨制(委培收费、计划外招生收费、自费生)到单轨制的变革。从1989年开始到1994年,国家教委相继发文,逐步推行高校收费并轨,即所有大学生一律收取学费。学费标准按生均培养成本一定比例由学校所在地省级政府确定。经过30多年的改革,高校学费制度确立,使高校学费收入成为高等教育经费的重要部分,高校学费收入占当年高等教育经费的比例从1990年1.7%上升到2000年的22.09%,2016年为21.45%。

  学有所教,从“有学上”到“上好学”(大数据观察·数说40年)

(三)提高财政支出中教育支出比例

  继续教育迅速发展,学习型社会稳步建设

中国现阶段义务教育为九年义务教育,学前教育、高中阶段教育、高等教育均为非义务教育。义务教育特征为强制和免费,非义务教育则为自愿和收取学费,学费成为非政府教育经费收入的一部分。

  来源:新华网

教育经费投入多元化中为什么应以政府或财政投入为主,基本依据在于教育服务属于社会共同需求,提供包括教育服务在内的公共服务是市场经济中政府和财政的基本职能。政府提供教育服务有助于实现教育公平,而教育公平是社会公平的基础。如果教育服务由市场提供为主,成本由受教育者负担,在居民收入非均衡、非公平条件下,将会导致教育的不公平,并影响社会公平。

  全国高等教育在学总规模

将教育经费需求转化为教育经费供给,需要一系列体制改革的支撑,中国的改革与开放为其改革提供了制度空间。1978年12月,党的十一届三中全会提出改革开放,是新中国成立后党和国家历史上的伟大转折。真理标准的讨论,重新确立了党的解放思想、实事求是的思想路线。把党和国家的中心工作从阶级斗争转向社会主义现代化建设,确立了党的政治路线。在此基础上,中央重新认识中国的国情,明确提出中国还处于社会主义初级阶段的判断。社会主义初级阶段的根本任务在于发展社会生产力,要发展生产力就必须对不适应生产力发展的生产关系和上层建筑进行改革。为此,在生产资料所有制方面,将单一的公有制改革转变为以公有制为主体、多种所有制共同发展的所有制结构;在经济体制方面,将计划经济改革为社会主义市场经济,将封闭经济转向开放经济,逐步推进转变政府与财政职能和财税体制、教育体制等一系列改革。只有改革开放,才有可能从制度上保障政府教育经费投入的增长,才有可能从机制上动员非政府的社会资源投入教育改革与发展中。

  义务教育阶段专任教师

中等职业教育在改革开放前基本是免费教育,教育经费基本上由举办方的主管政府机构提供。改革初期出现过学费、计划外招生收费、委托培养招生收费等学费多轨制。1996年,国务院发布《中等职业学校收费暂行管理办法》,提出中职教育为非义务教育,应收取学费,收费标准按年生均教育培养成本一定比例由省级政府确定。2000年前后,中职教育大幅滑坡,国家又急需中等技术人才。2009—2010年,财政部、国家发展改革委、教育部、人力资源社会保障部联合发布《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》,先农村后城市,对家庭经济困难和涉农专业学生采取免费政策。中职教育学费占全部中职教育经费占比从2000年的35.65%降为2013年的7.65%。

  高等教育迈向内涵式发展

据公开统计显示,按当年价格计算,全国教育经费总量由1980年的145.5亿元增至2016年的38 888.39亿元,增长约267倍,年递增16.79%。其中,财政性教育经费由124.3亿元增长至31 396.25亿元,增长近253倍,年增速16.61%。财政预算教育经费由1991年的482.18亿元,增至2016年的27 700.63亿元,增加约57倍,年增速达17.59%。

  从“没学上”到“有学上”再到“上好学”,改革开放40年来,我国教育大步向前。近年来,国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例连续保持在4%以上。人人都有学习途径、人人享有出彩机会,学有所教真正落到了实处。

(二)民办学校举办者投入

  在安徽铜陵,每个孩子进入小学或初中前,都会经历一场“分班大会”。学校将学生们按照性别和入学学业水平进行“S排序”,通过现场抽签,决定学生与班级及任课老师的组合。这样的“阳光分班”政策,是在按片区就近入学之后,促进教育均衡发展的一种新探索。“各个学校、各个班级之间的师资配比都很平衡,没有快班和慢班之分,孩子们在同一起跑线上,压力自然就小了很多,我们家长也很满意。”铜陵二中学生家长佘海霞说。

(四)通过金融信贷开启教育债务收入

  949.36万人

1.开征教育费附加

  只要想学就能学,如此丰富的继续教育形式,是过去不能比的。2016年,全国接受各种非学历高等教育的学生达862.83万人次,高等学历继续教育规模占据了高等教育的1/3;接受各种非学历中等教育的学生达4462.69万人次。

1996年,国家教委、国家计委、财政部颁布《高等学校收费管理暂行办法》规定,学前教育、高中教育、高等教育收费均按成本一定比例,且规定高等学校学费占年平均教育培养成本的比例最高不得超过25%(实为教育经费五项支出而非生均教育培养成本),但均未给出相应的依据。

  数据来源:教育部、国家信息中心大数据发展部

社会对教育的捐赠是公益事业社会捐赠的组成部分,也是全国教育经费投入的一部分。为鼓励社会和个人对教育捐赠,政府相继出台了相关规定。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》、1986年的《义务教育法》和1995年的《教育法》都做出了国家鼓励社会和个人捐赠助学的规定。1994年的《中华人民共和国企业所得税法》和此前的《个人所得税法》都对企业和个人包括对教育捐赠在内的公益事业捐赠的税收优惠做出了相应规定。1999年正式颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》、2004年《财政部、国家税务局关于教育税收政策的通知》都对企业和个人税应扣除比例的优惠做了具体规定。1999年,教育捐赠达到1258.69亿元,占全国教育经费的比重达3.76%,此后有所下降。除了教育经费捐赠税收优惠外,教育部门对捐赠的固定资产(主要是建筑物),还有冠名权的激励。

  在四川德阳市农民工培训结业仪式上,于金强看着自己高职教育学历证书,心中十分感慨:“有了学历,有了真本事,农民工也能变成香饽饽。”

四、改革的基本依据和主要成效

  “下一步,我们将持续增加经费投入,着力解决当前义务教育发展中长期存在且百姓反映强烈的择校、大班额、学业负担过重、‘豪华校’建设等重点难点问题;大力推进农村学校标准化建设,加强控辍保学工作;深入实施素质教育,加强课程教材建设,全面推进集团化办学、学区制改革、学校联盟、城乡结对等,带动薄弱学校更好更快发展。”教育部教育督导局局长何秀超表示。

作为非营利组织的公立教育,教育机构(学校)是不应也不允许通过金融信贷系统获得债务收入。债务收入终要还本付息,举债等于“寅吃卯粮”。在中国教育高速发展的特定时期,开启了教育信贷收入。1993年发布的《中国教育改革发展纲要》和1995年发布的《教育法》曾提出,运用金融、信贷手段支持教育事业发展,并成为多渠道筹措教育经费体制的一部分。20世纪90年代的加快普及义务教育,1999年的高教数量扩张,在学校债务和国有银行不良资产政府保底的体制下,导致教育贷款急剧增加。此后,政府对学校贷款加强了控制,并以政府财政负担为主,逐步化解学校债务负担。据相关不完全统计,2010年年底,全国化解农村义务教育债务698亿元,占完全化解目标的67%。2010年,国务院审计署提供的数据,当年高校负债2500亿元。

  “实现高等教育内涵式发展,关键是要牢牢抓住提高质量这个纲。”教育部高等教育司司长吴岩表示,提高高校人才培养能力,必须建立本科教学质量国家标准,实现政府以标准来管理、高校以标准来办学、社会以标准来监督,用标准加强引导、加强建设、加强监管。

改革开放前,我国未提出过教育经费增长的要求。改革开放以后,1985年发布《中共中央关于教育体制改革的决定》,1986年颁布《义务教育法》,1995年颁布《教育法》,1993年和2010年先后发布《中国教育改革和发展规划纲要》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》,明确提出伴随国民经济发展和财政收入增长,“逐步提高两个比例”(逐步提高财政性教育经费支出占国内生产总值的比例和占财政支出比例)和“四个增长”(中央和地方政府教育拨款增长要高于财政经常性收入增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,生均公用经费、教师工资逐步增长),相继提出财政性教育经费占GDP比重2000年和2012年达4%的目标。逐步提高“两个比例”和“四个增长”成为保障增加政府教育经费的刚性要求。虽然实施过程中有波折,实现时间远超规定时间,但经种种努力,决策目标最终还是得以实现。通过对1991—2016年《中国教育经费统计年鉴》中的相关数据进行整理发现,全国财政性教育经费占GDP比例由1991年的2.81%上升至2016年的4.22%。

  周一朗诵、周三声乐、周四合唱,退休之后,安徽合肥市民张庭芬更忙了,整日辗转于老年大学的课堂之间。他高兴地说:“活到老、学到老。有了这些课程,老年生活更精彩。”

五、改革的思路和展望

  义务教育阶段优质资源的覆盖面逐步扩大

(三)社会对教育的捐赠

  “伴随着经济社会的发展,人民对美好生活的需要也日益增长。继续教育的迅速发展,学习型社会的稳步建设,全民学习氛围的逐渐形成,也是这一需求的表现。”教育部职业教育与成人教育司副司长周为介绍,教育部制订了《高等学历继续教育专业设置管理办法》等文件,建立了适应信息化发展趋势的基本制度,将逐步融合函授教育、夜大学、网络教育等各类学历继续教育;还将指导国家开放大学开展继续教育学习成果认证、积累和转换试点;同时要广泛开展社区教育和老年教育,广泛开展面向农民、在职职工、失业人员、残疾人、退役士兵等各类群体的多种培训,真正实现全民教育、终身教育。

(二)改革的主要成效

  高中阶段教育不仅是连接义务教育和高等教育的重要纽带,也是学生成长为技能型人才与高素质劳动者的重要阶段。改革开放40年来,高中阶段教育毛入学率大幅提升。1978年,高中阶段教育毛入学率为33.6%;2017年,毛入学率已提升至88.3%。

应按《教育法》规定,保持“提高两个比例”、“四个增长”。“提高两个比例”和“四个增长”是一种没有时限和数量要求的弹性挂钩,不同于有时限和数量要求的“两个比例”的固定挂钩,它既符合教育优先发展的战略要求,也具有一定可操作性。

  彝族学生乔阿散家庭贫困,初中毕业后,她一度想去外地打工。那时,刚好赶上了藏区和大小凉山彝区实施免费教育计划,她成为四川凉山彝族自治州盐源县职业技术中学汽修专业的一名学生。“能继续读书,我很开心。这里学费、书本费、住宿费全免,我学到了很多专业技术,以后一定能找个好工作。”乔阿散说。

三、多渠道增加教育经费

  百年大计,教育为本。据教育部统计,2017年,全国教育经费总投入达42557亿元,比上年增长9.43%。其中,国家财政性教育经费为34204亿元,比上年增长8.94%。数据显示,2017年,全国幼儿园、普通小学、普通初中、普通高中、中等职业学校、普通高等学校生均教育经费总支出均比上年有所增长,增幅分别为:13.21%、6.82%、9.60%、10.70%、8.11%、9.75%。教育投入越来越多,教育资源越来越优质,学习路径越来越广。

(二)扩展政府教育经费投入的渠道

  改革开放初期,高等教育毛入学率仅为2.7%,在学规模为228万人。2017年,全国各类高等教育在学总规模达到3779万人,高等教育毛入学率达45.7%。当今中国不仅有着世界上规模最大的高等教育体系,在人才培养、科学研究、社会服务等方面也做出了巨大的贡献。

1984年,《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》提出,在农村开征教育费附加,按农民和乡镇企业收入的一定比例征收。1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》提出,地方可以征收教育费附加,将教育费附加扩大到城市。1994年,国务院下发《关于教育费附加征收问题的紧急通知》。因分税制改革将教育费附加改为在消费税、增值税和营业税的基础上加征3%税率。2011年,《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》将教育费附加征收范围扩大到在中国境内包括独资和合资的所有外资企业和个人,并同时全面开征地方教育费附加。通过开征教育费附加,增加了财政性教育经费。

  当下,追求高质量教育、寻求均衡发展成为义务教育的重要任务。自2013年国家启动义务教育发展基本均衡县(市、区)督导评估认定工作以来,各地新建改扩建学校约26万所,增加学位2725万个,补充教师172万人,参与交流的校长和教师达243万人次。截至2017年底,全国通过督导评估认定的县(市、区)数量达2379个,占81%,有11个省(区、市)整体通过督导评估认定。

一、改革的动因和背景

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